BCM在安全社区建设过程中的重要作用

 一.      灾害应对工作在安全社区建设中的重要意义

 1.   灾害应对方法是安全社区建设目的的反映

“安全社区” 的概念是在1989 年WHO（世界卫生组织）第一届事故与伤害预防大会上正式提出来的，来自50 个国家的500 多名代表在会上一致通过了《安全社区宣言》。宣言指出：任何人都享有健康和安全的权利。这一原则是WHO推进全人类健康及全球预防意外及伤害控制计划的基本原则。十多年来，推广“安全社区”概念就成为WHO 在伤害预防和安全促进的一项重点工作。

社区作为最基层的组织，在其建设过程中贯彻世界卫生组织关于“任何人都享有健康和安全的权利”的原则，以最大可能地保障居民的安全与健康、保障社区安全与健康的发展为主要目的。因此，就安全社区建设目的而言，减少灾害的发生起数、降低灾害发生的严重程度、在灾害发生后能够立即给予响应处理、保障社区工作在灾害发生时及发生后持续、稳定地运行等方面有着重要的意义。

  2.   灾害应对是安全社区建设实践的重要组成部分

安全社区建设工作覆盖的方面包括所有能够造成人身伤害的事故，在安全社区建设实际工作中，危险源辨识、风险评价和风险控制策划是必不可少的几个步骤。而上述若干步骤的基本目的便是在保障全体居民安全与健康的同时，保障社区在灾害发生前、发生过程中、发生后能够持续地运行，因此，灾害应对方法在安全社区建设过程中的应用是十分必要的，是安全社区建设实践的一个重要组成部分。

 3.   灾害应对是WHO关于安全社区建设指导的体现

世界卫生组织安全社区促进中心发布了“安全社区6项准则和9项指标”，即我们所说的“国际安全社区准则”。6项准则中的第二条“预防计划要求”及第三条“预防项目要求”中规定要“有长期、持续、能覆盖不同性别、年龄的人员和各种环境及状况的伤害预防计划”，并且要“有针对高危人群、高风险环境，以及提高脆弱群体的安全水平的预防项目”。两项准则针对社区常态、应急、普通居民、高危人群等多方面的安全促进做了要求，同时也在客观上对加强社区面对灾害时的持续化运行提出了要求，即灾害应对方法是WHO安全社区建设准则的实现方法之一。

 4.   灾害应对是国家相关法律法规的客观要求

2006年，国家安全生产监督管理总局颁布并在全国范围内实施了《安全社区建设基本要求》（AQ/T 2001-2006），标准充分考虑了我国社区建设的特点与要求，强调了事故与伤害风险辨识及其评价、事故与伤害预防目标及计划、应急预案和响应、预防与纠正措施等多项指标。国家安全生产监督管理总局及其标准对社区灾害应对的重视，一定程度上促进了各社区更为充分地运用安全社区建设的理念及系统化管理模式，更为自主地发挥灾害应对及社区在面对灾害时持续运行等方法在安全社区建设中的实质性作用。

 二.      社区已有的灾害应对方法——应急管理

在安全社区建设过程中，广大社区在灾害应对方面采用了多种具体的方法，也取得了一定的成绩。总体而言，在社区层面较为通用的灾害应对方法即为应急管理方法。即通过预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等四个应急管理过程相关工作的落实，达到社区防灾、减灾的目的。

成功的安全社区在应急整体管理工作中，应该能够紧密地结合各不同组织，系统地、综合地并运用其相应的应急资源及服务；在社区资源配置工作中，应该能够充分协调、及时调度各方组织的人、财、物等应急资源，一方面充分发挥专门应急管理机构的特殊作用，另一方面也要充分发挥各种驻区单位等社会力量的作用；在居民能力建设工作中，通过安全教育培训及各种渠道的安全知识普及，加强居民安全文化素质，使居民具备必要的安全知识、安全意识、安全能力，在保障作为社区灾害第一响应者的居民人身安全的同时，提高社区的整体应急响应能力；在安全预案管理工作中，应该能够建立起以综合预案、专项预案、现场预案等多个层次表现形式的，针对社区常见突发事件的应急预案体系。

但在安全社区建设工作实践中，仍然存在着社区应急管理机构权责不明，分工不清、应急资源配置不充分、社区居民应急意识淡薄、应急预案体系建设发展还不健全等多方面问题，继而导致社区在灾害事件应对时慌乱中无从下手、在灾害事件过后社区遭受重大损失，甚至造成影响社区重建、影响社区持续运行等严重后果。在上述系列问题中，个别社区在安全社区建设过程中应急管理工作没有切实地落到实处是其中的一部分原因；而对于应急管理工作已经得到了有效落实的社区而言，在灾害应对过程中其自身的持续运行也或多或少地受到了一些影响，这也反映了应急管理作为灾害应对的科学方法，在安全社区建设工作应用中存在着一定问题。因此，安全社区建设工作需要更为有效、更为合理的保障社区在灾后持续运行的科学方法。

 三.      业务持续管理方法

不同的学者和机构对BCM（业务持续管理）的定义各不相同，国际上比较通用的是由BCI（英国业务持续协会）在BCM Good Practice Guidelines 2008中所做的定义：

“业务持续管理是一个一体化的（holistic）管理流程，通过这一流程可以识别那些威胁组织机构的潜在冲击，并提供一个指导性框架来建立组织机构为有效应对冲击而必备的恢复能力，从而保护利益相关者的资产、组织机构的信誉、品牌、及其创造价值的活动。”

上述定义明确指出了BCM的实质，即其为组织机构建立业务恢复能力的指导框架。另外，在适用范围上，上述定义中提及了“组织机构”一词，此处的组织机构泛指企业实体、政府部门、以及其他社团组织等机构，当然也包括我们所说的社区这一层级。随着BCM理论和方法的不断完善，其广泛的适用性使得现在BCM的理论体系已经发展为适用于各行各业的通用国际惯例。

在实际工作中，业务持续管理将业务持续工作扩展到风险评估与预警环节之前，业务恢复、重建阶段之后，并且突破了以往灾难恢复、业务持续计划仅就业务、技术层面关注组织应对灾难能力的局限，把业务持续的观点拓展到组织文化、群体行为、个体心理等社会学关注的领域。

 四.      BCM在安全社区建设中应用的可行性及必要性分析

针对社区已有的应急管理现状，以及将BCM方法融入到安全社区建设工作中的需求，本文将对BCM与应急管理方法二者进行比较分析，藉以讨论BCM在安全社区建设工作中应用的可行性及必要性。

BCM与应急管理都是应对灾害的工具，均需要先进的科学技术或方法做依托。近年来，各大灾害事故的发生在客观上也促进了BCM与应急管理方法的发展。但，二者有着不同的发展历程，核心思想也有着很大的差异，这也造成了多年来二者共存并相互促进的状态。下面将从社区应用的角度，对二者的差异进行简单比较。

首先，二者目标定位不同。应急管理侧重于人和物的救助，而BCM却侧重于挽救业务的运营流程。在社区遭遇灾害事件时，应急管理可以启动相关的应急预案，实施应急管理过程。在此过程中，员工是第一要素，是应急工作首要关注的问题，其次才是对固定资产等物资的抢救，充分体现了人本原理的要求。而BCM认为，社区的固定资产等重要物资是社区的支柱，有时甚至可以决定社区在灾害过后是否可以重生。如果社区无法在灾害发生过后重建，无论对该社区的居民还是对整个社会都是一种巨大的损失，即便社区在灾害过后可以重建，但由于没有BCM方法的介入，也会导致重建效果不理想等问题，最终影响居民的生活质量。这也是BCM的魅力所在，即在保障居民的生命与财产安全的基础上，更重要的任务是使社区运行的关键因素的中断时间不能超过社区所能承受的时间限度，中断之后，社区还有能力继续实现基本的功能，即保障社区业务的持续性，是社区现有应急管理工作的补充。因此，BCM在安全社区建设实际工作中是必要的。

其次，二者应用范畴不同。虽然从广义的角度来说， BCM及现代应急管理都有着广泛的应用范围，但在实际应用中，二者还是各有侧重的。BCM主要应用于包括企业和政府机构、社区等组织机构内部的灾难事件应对，而应急管理方法则更适用于政府部门对公共突发事件的应对流程。在安全社区建设中，社区层次无法像政府部门一样自如地统筹多方资源，同时，由于灾后重建中社区所起到的重要作用，社区层次也无法像政府部门一样不顾自身利弊安危。相反地，简单的组织构成决定了社区没有类似政府部门在对众多对象进行管理时所需要面临的难以找出关键环节等问题。另外，单纯从信息系统依赖性角度考虑，安全社区建设过程中将会沉淀出大量的有关社区安全建设的信息，灾害突然发生时，BCM方法也可以更稳定地保障信息系统关键点的持续运行。因此，BCM在安全社区建设实际工作中是可行的，也是必要的。

第三，二者操作重点不同。在实际工作中，BCM与应急管理方法均贯穿了事前的预防，事后的处理和安置等灾害应对的整个过程。但二者的侧重点各有不同，应急管理更强调包括人员、财产的救援等事件本身的应急处理，而BCM则更强调整个过程中包括应急响应预案、灾难恢复计划、业务持续计划等各种预案和计划的协调一致性。从该角度考虑，应急管理虽然有应急预案的支撑，但其主体工作还是落实在灾难发生后，即如何应对才能将损失降到最小，如何消耗最少的资源，挽救尽可能多的人和物产。而BCM方法的重要组成部分BCP（业务持续计划）则是在风险分析及业务影响的基础上制定计划，强调针对灾害的整个应对过程。安全社区建设工作是一个以保障居民安全与健康为第一目的，以社区保障为基础的整体过程，BCM系统的灾害应对思想符合安全社区建设的整体要求，在安全社区建设实际工作中是可行的。

 五.      BCM在安全社区研究及建设工作中的应用

BCM在安全社区建设工作中有着广泛的适用意义。首先，理论研究工作方面。力图利用社区安全暴露评价，通过对不同类型、不同城市的安全社区建设特点分析，总结我国安全社区创建的规律；借鉴业务持续运行的管理思想，以安全社区建设过程中的科技需求为对象，研发出将安全社区科技支撑信息库、社区安全科普服务及培训平台以及社区突发事件应急准备及技术集成平台三部分相结合的安全社区科技支撑平台。以期实现安全社区创建的系统化、流程化的目标，为基层的安全生产管理提供指导和依据、为居民获得知情权提供保障；自2005年开始，由北京市科学技术研究院专门成立“安全社区建设研究”课题组，针对安全社区理论进行研究。结合实际创建工作，不断深入研究业务持续管理、系统工程、风险评估、无缝隙化组织、社区应急等理论在安全社区中的应用，并逐步形成安全社区理论体系；在社区固定资产等物质资源的应急保障工作中，以保障居民人身安全与社区持续运行为目标，参与了全国安全社区促进中心关于《全国安全社区评定标准》的制定及修改工作，在安全社区建设工作大潮中确保了我中心的领先地位。

其次，社区建设实践方面。在社区应急及持续运行工作中，坚持应用BCM管理思想及方法，在全国范围开展安全社区项目的指导工作，历经三年，先后指导北京、上海、深圳等数十家街道的安全社区创建工作，获取了大量安全社区创建的实践经验，为安全社区的理论研究提供宝贵的素材。社区灾难应对方法在指导安全社区建设的工作中已有了充分的应用，得到了基层社区的广泛认可，并取得了一定的成绩。

在安全社区研究及建设等方面工作实践中的经验表明，安全社区的创建方法和规律都有着业务持续管理的基本特征，在安全社区灾害应对方面有着充分的实践应用能力以及非同寻常的重要意义。

 六.      结论

现有安全社区灾害应对手段多是针对以预防社区居民人身伤亡事故为目的而开展的，在灾害应对过程中没有充分考虑社区固定资产等硬件设备、社区安全信息持续运行等方面的灾害应对问题。就灾害应对工作本身而言，存在着一定的弊端。BCM以其全程可控、关键指标可量化、关键要素可测量、管理步骤可具体化等优势，以其能够保障在灾难发生期间这一非正常时期关键业务功能或流程仍然能够持续运行等优势，确保社区的业务持续管理流程是可靠的和高效的，并且内化为社区常态安全文化的有机组成部分。在安全社区建设工作中，是可行的和可用的。因此如果在安全社区建设工作中引入BCM的概念，是可以加强社区灾害应对工作建设的。